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2023年9月《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)）“35號(hào)文”
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2023年9月《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2023〕35號(hào)）“35號(hào)文”
2023年9月,國(guó)務(wù)院下發(fā)“35號(hào)文”，該文件主要針對(duì)地方政府債務(wù)問(wèn)題，提出了一系列嚴(yán)格的要求和措施，以降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn).該文件是“一攬子化債”方案中的具體舉措，旨在提高金融機(jī)構(gòu)在化債中的參與度。目的在于防范和化解融資平臺(tái)等地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財(cái)力匹配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展。
2023年12月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《重點(diǎn)省份分類加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理辦法（試行）》的通知》(國(guó)辦[2023]47號(hào))“47號(hào)文”
根據(jù)35號(hào)文“重點(diǎn)省份除黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大項(xiàng)目、國(guó)家有關(guān)規(guī)劃內(nèi)的跨省、跨流域和保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重大項(xiàng)目，以及“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、城中村改造和保障性住房建設(shè)項(xiàng)目外，金融機(jī)構(gòu)原則上不得向融資平臺(tái)提供新增融資用于新建（含改擴(kuò)建和購(gòu)置）政府投資項(xiàng)目”的規(guī)定，針對(duì)12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)嚴(yán)格管控政府投資項(xiàng)目融資進(jìn)行細(xì)化，2023年12月國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了47號(hào)文。
47號(hào)文要求“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目。明確12個(gè)重點(diǎn)省份（即債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)）：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級(jí)或市一級(jí)2024年不得出現(xiàn)政府投資新開(kāi)工項(xiàng)目。推遲或停止目前使用投資不到一半的項(xiàng)目建設(shè)。要求這些省市應(yīng)盡一切努力將“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降至中低水平”。
（一）嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目
除民生類項(xiàng)目及國(guó)家級(jí)別的重大政府投資項(xiàng)目外，12個(gè)重點(diǎn)省份（亦可稱之為債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)）的大部分新建政府投資項(xiàng)目均將受到嚴(yán)格限制，很難繼續(xù)推進(jìn)。出發(fā)點(diǎn)是“防止一邊化債一邊新增”。
1、原則上不得在交通、社會(huì)事業(yè)、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型基礎(chǔ)設(shè)施、樓堂館所、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域新建（含改擴(kuò)建與購(gòu)置）政府投資項(xiàng)目。
2、可以通過(guò)中央投資、財(cái)政資金等予以支持并可依法合規(guī)舉債籌措資金的重大政府投資項(xiàng)目，需滿足為黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署和批準(zhǔn)，納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要、國(guó)家有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃及國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃綱要等條件。其它項(xiàng)目確有必要的，均需提級(jí)論證、嚴(yán)格把關(guān)。
3、獲黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的重大政府投資項(xiàng)目，納入“十四五”規(guī)劃和各類國(guó)家區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃的跨省、跨流域和保障人民財(cái)產(chǎn)安全的重大項(xiàng)目，以及本輪穩(wěn)住房地產(chǎn)的抓手三大工程---保障房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、城中村改造)項(xiàng)目等，仍可按原規(guī)定履行審批手續(xù)，通過(guò)中央投資、財(cái)政資金等予以支持保障，同時(shí)可以依法合規(guī)舉債籌措資金。
（二）嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目
對(duì)存量項(xiàng)目進(jìn)行清理，總投資完成率低于50%的大部分項(xiàng)目要緩建或停建（尤其是低于30%），總投資完成率高于50%的小部分項(xiàng)目要緩建或停建。對(duì)于那些總投資完成率已經(jīng)超過(guò)一定比例且被緩建或停建的項(xiàng)目，必然會(huì)在后續(xù)處置中產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)或社會(huì)問(wèn)題， 47號(hào)文明確地方政府要承擔(dān)解決這些問(wèn)題的主體責(zé)任，即存量項(xiàng)目清理和風(fēng)險(xiǎn)化解均由自己解決。因此，這12個(gè)重點(diǎn)省份的壓力將非常大。重點(diǎn)省份要按照工作進(jìn)展情況對(duì)本地區(qū)在建政府投資項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，確定續(xù)建、緩建或停建。
1、可以續(xù)建的項(xiàng)目：
總投資完成率超過(guò)50%且已落實(shí)后續(xù)建設(shè)資金，并視情況優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模的；項(xiàng)目總投資完成率未超過(guò)50%,但經(jīng)省級(jí)政府嚴(yán)格審核論證背書(shū)的。
2、應(yīng)當(dāng)緩建或停建的項(xiàng)目：
總投資完成率超過(guò)50%但存在重大問(wèn)題的；總投資完成率超過(guò)30%但未超過(guò)50%的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建；總投資完成率未超過(guò)30%的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建或停建。
有關(guān)地方人民政府要制定緩建項(xiàng)目過(guò)渡計(jì)劃，明確管護(hù)任務(wù)、復(fù)工條件等，避免形成“半拉子”工程。重點(diǎn)省份各級(jí)人民政府要妥善處理緩建、停建項(xiàng)目存量融資，依法保障項(xiàng)目投資人、債權(quán)人合法權(quán)益，防止出現(xiàn)金融債權(quán)懸空，不得逃廢債務(wù)，防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。
47號(hào)文意味著，12個(gè)重點(diǎn)省份項(xiàng)目在審批環(huán)節(jié)將會(huì)變得非常嚴(yán)，除符合規(guī)定的重大政府投資項(xiàng)目和民生工程項(xiàng)目外，其它項(xiàng)目若要新建基本均要提級(jí)論證、嚴(yán)格把關(guān)。按照一貫地執(zhí)行邏輯來(lái)看。
2024年2月《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的通知》（國(guó)辦[2024]14號(hào)）“14號(hào)文”
2024年2月23日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)目前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的努力與成果給予了肯定,會(huì)議指出，經(jīng)過(guò)各方面協(xié)同努力，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得到整體緩解，為做好下一階段工作打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，各地要進(jìn)一步推動(dòng)一攬子化債方案落地見(jiàn)效。
2024年7月,《優(yōu)化金融支持地方政府平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的通知》（銀發(fā)[2024]134號(hào)）“134號(hào)文”
2024年7月決策層及時(shí)調(diào)整了化債政策，出臺(tái)了35號(hào)文補(bǔ)丁文件134號(hào)文，重點(diǎn)規(guī)定了城投非標(biāo)債務(wù)化解的內(nèi)容，大大拓展了非標(biāo)債務(wù)置換的范圍。
一是將適用地區(qū)從重點(diǎn)地區(qū)拓展到非重點(diǎn)地區(qū)，二是將非標(biāo)債務(wù)類型拓展到“雙非債務(wù)”。如此城投非標(biāo)債務(wù)置換的范圍將包括：重點(diǎn)地區(qū)信托、資管等持牌金融機(jī)構(gòu)融資；重點(diǎn)地區(qū)融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資；非重點(diǎn)地區(qū)信托、資管等持牌金融機(jī)構(gòu)融資；非重點(diǎn)地區(qū)融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資。城投存量債務(wù)中將只有私募基金、地方金交所融資等屬于向不特定社會(huì)公眾籌集資金的定融，以及民間借貸和企業(yè)拆借等非正規(guī)渠道被排除在可置換債務(wù)類型之外。
此外134號(hào)文補(bǔ)充完善了非標(biāo)債務(wù)置換的五大條件，必須同時(shí)滿足五個(gè)條件才可以置換：債務(wù)需要是已納入“331”口徑范圍內(nèi)，即統(tǒng)計(jì)時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2023年3月31日的有息債務(wù)。不屬于隱債或未納入隱債但由政府償還的債務(wù)，不屬于企業(yè)欠款、民間借貸、向不特定社會(huì)公眾集資等非金融或非法金融活動(dòng)形成的債務(wù)。債務(wù)向上穿透的資金來(lái)源為持牌金融機(jī)構(gòu)。債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、對(duì)應(yīng)資產(chǎn)清楚、項(xiàng)目具備財(cái)務(wù)可持續(xù)性、化債方案明確、抵質(zhì)押物充足。短期償債流動(dòng)性壓力較大。
“134號(hào)”在四個(gè)方面對(duì)35號(hào)文進(jìn)行修訂補(bǔ)充：
（一）35號(hào)文將延期至2027年6月
35號(hào)文規(guī)定，“以重點(diǎn)省份今明兩年到期存量融資平臺(tái)債務(wù)為重點(diǎn)，根據(jù)貸款、債券、非標(biāo)等不同金融債務(wù)特點(diǎn)，綜合運(yùn)用信貸和貨幣政策，支持地方有序化解融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”明確指出35號(hào)文針對(duì)的是重點(diǎn)省份（14號(hào)文拓展至非重點(diǎn)省份的重點(diǎn)地級(jí)市）城投2023和2024年兩年存量和增量債務(wù)問(wèn)題，但對(duì)于2024年后到期的存量債務(wù)和2024年后的增量融資35號(hào)文也有所提及。對(duì)于存量高息債務(wù)，35號(hào)文規(guī)定“2024年末后到期的高息貸款、債券和非標(biāo)債務(wù)，鼓勵(lì)與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，通過(guò)債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式適當(dāng)降低利率水平。債務(wù)重組、置換條件、期限、利率等要求不得比今明兩年到期債務(wù)重組置換要求寬松”；對(duì)于增量融資，35號(hào)文補(bǔ)充文件47號(hào)文規(guī)定的是“在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項(xiàng)目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項(xiàng)目”，并未以2024年末前為限。
此外，一攬子化債方案中的央行應(yīng)急流動(dòng)性金融工具(SPV)規(guī)定“發(fā)行再融資債券額度不足的地區(qū)，省級(jí)政府在提供抵押物的基礎(chǔ)上，可向央行、財(cái)政部申請(qǐng)央行應(yīng)急流動(dòng)性金融工具(SPV)貸款融資，由省級(jí)政府出具證明，將相應(yīng)隱債納入政府債務(wù)限額，貸款期限為兩年”，即2025年末前，作為相輔相成的政策，35號(hào)文適用期限也可能會(huì)超出2024年末。134號(hào)文明確延期到2027年6月更好的確認(rèn)了市場(chǎng)預(yù)期，而且2027年6月這個(gè)期限，也可以理解為在上一輪隱債十年化解期限（2018年-2028年）前結(jié)束，和上一輪化債政策進(jìn)行銜接，更好的保持政策延續(xù)性。
（二）雙非債務(wù)也可以納入債務(wù)置換和重組范疇
雙非債務(wù)是指重點(diǎn)省份（14號(hào)文拓展至非重點(diǎn)省份的重點(diǎn)地級(jí)市）的非持牌金融機(jī)構(gòu)債務(wù)以及非重點(diǎn)省份的非標(biāo)和非持牌金融機(jī)構(gòu)債務(wù)，但不包括民間借貸、企業(yè)拆借和向不特定社會(huì)公眾籌集的資金（定融）。
35號(hào)文規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)特別是開(kāi)發(fā)性、政策性銀行或國(guó)有大型商業(yè)銀行可根據(jù)40號(hào)文要求，通過(guò)發(fā)放項(xiàng)目貸款等方式置換重點(diǎn)省份今明兩年到期的非標(biāo)債務(wù)本金。按照35號(hào)文“嚴(yán)控融資平臺(tái)新增非標(biāo)和其他融資，嚴(yán)禁通過(guò)地方金融類資產(chǎn)交易場(chǎng)所新增融資，嚴(yán)控通過(guò)信托、資管、融資租賃、私募基金、民間借貸等渠道新增債務(wù)”的規(guī)定，35號(hào)文是把貸款和債券融資之外的融資方式界定為非標(biāo)和其他融資兩種方式，應(yīng)該可以理解非標(biāo)是指信托、資管等持牌金融機(jī)構(gòu)的融資，融資租賃、私募基金、民間借貸、地方金交所融資都應(yīng)納入其他融資方式，即非持牌金融機(jī)構(gòu)融資。
私募基金、地方金交所融資屬于向不特定社會(huì)公眾籌集資金的定融，被排除在外，民間借貸和企業(yè)拆借也被排除在外，非持牌金融機(jī)構(gòu)融資在35號(hào)文中明確提及的只有融資租賃一種，因此本次134號(hào)文是將債務(wù)置換和重組范圍擴(kuò)展到了：重點(diǎn)省份（拓展至非重點(diǎn)省份重點(diǎn)地級(jí)市）的融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資；非重點(diǎn)省份信托、資管等持牌金融機(jī)構(gòu)融資（即非標(biāo)融資）；非重點(diǎn)省份融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資。
基本上比較合規(guī)、不涉及公眾或自然人風(fēng)險(xiǎn)的非標(biāo)融資，銀行都可以置換了，從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)，134號(hào)文確實(shí)大大放寬了35號(hào)文的尺度，為城投存量債務(wù)中風(fēng)險(xiǎn)最大、成本最高的債務(wù)提供了合規(guī)的處置方式。這部分債務(wù)往往是城投存量債務(wù)中最大的隱患，這些債務(wù)使得城投的融資總成本難以壓降，也最難找到置換的途徑，只能以新的高成本融資維持，因此35號(hào)文實(shí)施以來(lái)，很多城投依然在尋求高成本，甚至違規(guī)渠道的融資續(xù)命，城投的流動(dòng)性壓力還是得不到根本性緩解。越是高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)高風(fēng)險(xiǎn)城投這類存量債務(wù)的占比越大，對(duì)這部分債務(wù)進(jìn)行低成本合規(guī)渠道置換，可以有效解決城投的流動(dòng)性壓力，有力推動(dòng)化債進(jìn)程。
（三）境外債:不許新增1Y以內(nèi)的境外債境外債可以用境內(nèi)債來(lái)做借新還舊
一攬子化債方案及35號(hào)文下發(fā)后城投境內(nèi)發(fā)債收緊，除35號(hào)文規(guī)定的12個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)城投不得境外發(fā)債新增融資外，很多城投轉(zhuǎn)向境外發(fā)債。
2023年2月10日實(shí)施的發(fā)改委56號(hào)令規(guī)定境內(nèi)企業(yè)通過(guò)境外企業(yè)間接借用的1年期以上的外債（包括紅籌架構(gòu)企業(yè)借用的外債、非紅籌架構(gòu)但主要經(jīng)營(yíng)活動(dòng)在境內(nèi)的境外企業(yè)借用的外債等）屬于其管理范圍，其中注明“1年期”不含1年，因此364天境外債由于無(wú)需監(jiān)管部門審批、啟動(dòng)快，可以為城投新增融資，但這個(gè)渠道很快被監(jiān)管部門叫停。本次134號(hào)文對(duì)此明確表態(tài)，明文禁止了一年內(nèi)境外債發(fā)行。
35號(hào)文關(guān)于發(fā)行債券借新還舊的規(guī)定并未涉及境外債，普遍理解應(yīng)該不包括境外債，因?yàn)楦鶕?jù)目前境內(nèi)債券借新還舊的相關(guān)規(guī)定，借新還舊一般償還的是同一發(fā)行人在同一發(fā)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)行的債券。2020年7月30日上交所發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展公司債券置換業(yè)務(wù)有關(guān)事項(xiàng)的通知》（上證發(fā)〔2020〕58號(hào)）規(guī)定“公司債券置換業(yè)務(wù)是指公司債券發(fā)行人發(fā)行公司債券置換本所上市或掛牌的公司債券，對(duì)現(xiàn)有債券進(jìn)行主動(dòng)管理，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)成本的行為”；2022年5月5日交易商協(xié)會(huì)發(fā)布的《銀行間債券市場(chǎng)非金融企業(yè)債務(wù)融資工具置換業(yè)務(wù)指引（試行）》規(guī)定，“置換，是指非金融企業(yè)發(fā)行債務(wù)融資工具用于以非現(xiàn)金方式交換其他存續(xù)債務(wù)融資工具的行為”。
對(duì)上述借新還舊規(guī)定的突破主要有兩項(xiàng)，一是35號(hào)文規(guī)定的統(tǒng)借統(tǒng)還，同省內(nèi)資質(zhì)較好的融資平臺(tái)發(fā)債償還無(wú)關(guān)聯(lián)性的弱資質(zhì)融資平臺(tái)舊債券；二是是母公司發(fā)債償還并表范圍內(nèi)的子公司存量債券，實(shí)踐中，該類債券部分用途披露的是“償還到期公司債券本金”，被納入到借新還舊用途，部分明確披露“償還子公司某債券”，被納入償還有息債務(wù)用途，屬于新增發(fā)債。
本次134號(hào)文規(guī)定發(fā)行境內(nèi)債償還境外存量債，沒(méi)有明確是借新還舊用途還是償還有息債務(wù)用途，如果借新還舊用途，則再一次擴(kuò)大了債券借新還舊的范疇，如果是償還有息債務(wù)用途，則屬于新增發(fā)債，按目前的規(guī)定原本就沒(méi)有限制用于境外債，并不算政策放松。
（四）城投退平臺(tái)后，地方政府對(duì)該主體要做至少1年的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)
根據(jù)35號(hào)文的規(guī)定“融資平臺(tái)退出程序。融資平臺(tái)應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定退出，退出時(shí)仍有金融債務(wù)的，應(yīng)征得債權(quán)人同意。”其中所謂的有關(guān)規(guī)定尚沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，部分地方自行制定了城投退平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城投是否已完成轉(zhuǎn)型，不再承擔(dān)政府融資平臺(tái)職能，不再以當(dāng)?shù)卣蚱脚_(tái)自身發(fā)聲為標(biāo)準(zhǔn)，而是采用更客觀更公平的判斷標(biāo)準(zhǔn)，即“三大指標(biāo)”（城投類資產(chǎn)低于30%、城投類收入低于30%、政府補(bǔ)貼/凈利潤(rùn)低于50%）。地方城投平臺(tái)在當(dāng)?shù)貒?guó)資委官網(wǎng)上發(fā)布的退平臺(tái)公告，其是否能達(dá)到退平臺(tái)的要求還有待監(jiān)管部門的官方認(rèn)可。
134號(hào)文雖然仍沒(méi)有對(duì)退平臺(tái)的具體標(biāo)準(zhǔn)和條件做出明確規(guī)定，但監(jiān)管過(guò)渡期的規(guī)定已經(jīng)有了明顯的進(jìn)步，約束了各地方自行決定退平臺(tái)的無(wú)序狀態(tài)，起碼目前這種在當(dāng)?shù)貒?guó)資委官網(wǎng)上發(fā)布的退平臺(tái)公告就算退平臺(tái)的做法是不行的，至少有一年時(shí)間來(lái)考察，至于要達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)才能算真的轉(zhuǎn)型成功，目前看來(lái)三大指標(biāo)、35號(hào)文的債權(quán)人同意，或者地方政府提出的隱債歸零都有一定合理性，也不排除在后續(xù)實(shí)踐中根據(jù)實(shí)際情況制定出更適合的標(biāo)準(zhǔn)。
2024年8月27日《中國(guó)人民銀行等四部委關(guān)于規(guī)范退出融資平臺(tái)公司的通知》(銀發(fā)[2024]150號(hào))“150號(hào)文”
2024年8月27日央行、財(cái)政部、發(fā)改委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布150號(hào)文，明確提到（城投）退平臺(tái)不晚于2027年6月末，若逾期未退出，屆時(shí)將由省級(jí)政府認(rèn)定并向主管部門申請(qǐng)退名單。150號(hào)文主要是針對(duì)35號(hào)文和134號(hào)文中城投退平臺(tái)的相關(guān)內(nèi)容打的補(bǔ)丁，據(jù)網(wǎng)傳，150號(hào)文要點(diǎn)分析：
2024年12月11日 《中國(guó)人民銀行 金融監(jiān)管總局 中國(guó)證監(jiān)會(huì) 關(guān)于嚴(yán)肅化債紀(jì)律做好金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的通知》（銀發(fā)【2024】226號(hào)）“226號(hào)文”
（一）嚴(yán)肅化債紀(jì)律
退平臺(tái)以后銀行提供流貸等新增信貸融資沒(méi)有障礙，實(shí)操中就有以給退平臺(tái)公司新增融資作為特殊再融資債提前償還隱債的談判對(duì)價(jià)。退平臺(tái)以后能新增發(fā)債嗎？還是不行，因?yàn)橐婚_(kāi)始就不在名單內(nèi)的主體，只要債券審批機(jī)構(gòu)認(rèn)定你是城投，就不能新增發(fā)債，現(xiàn)在退平臺(tái)的企業(yè)肯定是和這些名單外企業(yè)一視同仁對(duì)待。
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