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專項債是地方政府帶動擴大有效投資、對沖經濟下行壓力的重要手段，也是積極財政政策的重要工具，在穩增長、防風險和惠民生方面作用重大。近年來政府財力恢復緩慢，專項債券還本付息壓力增大，截至 2024 年 6 月末，全國地方政府專項債務余額達 263516 億元。當前專項債券管理面臨效益低的突出問題，表現為收入低于預期和投資帶動效應弱。
隨著 7 月中共中央政治局會議和 8 月財政部反復重申 “加快專項債發行使用進度”，8 月地方政府專項債券發行顯著放量，發行 9472.4 億元，刷新今年單月發行規模峰值。
圖表1：2024年至今地方專項債發行規模
數據來源：新華財經
新華財經數據表明，截至 2024 年 9 月 5 日發稿時，今年各地發行的專項債券規模已超 4 萬億元，約為 40694 億元，其中再融資專項債占比約 33%，新增專項債占比約 67%。另外，截至 7 月末，全國地方政府債務余額 428009 億元，包括一般債162425 億元、專項債務 265584 億元，且政府債券為 426347 億元，非政府債券形式存量政府債務 1662 億元。
2025年專項債分析
排除 2023 年特殊因素再融資債券后，2024 年截至 9 月 1 日已發行再融資專項債券規模為 12703 億元，2025 年專項債券還本付息規模為 11629 億元。結合 “兩重” 政策及相關決定，同時依據財政部 8 月 30 日的報告提出的要求，可判斷 2025 年新增專項債券整體規模不會有大變化。
在防風險和保增長背景下，額度分配兼顧化債與項目儲備好、投資帶動效益好原則。從 2024 年各省份公布的債務余額看，長三角、珠三角、中部崛起及西部大開發重點省份為額度支持重點。預測 2025 年廣東、山東、浙江、江蘇、四川、河南、安徽等省份額度仍較高，江蘇可能有較大增長。從 2024 年項目儲備工作看，廣東和浙江表現較好，行動早、有步驟、成章法，統籌結合了 “硬投資” 與 “軟建設”。
《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》提出要適當擴大專項債用作資本金的領域、規模、比例。依據現有的支持領域進行預測，未來保障性租賃住房、城中村改造、部分特殊重大項目等領域可能會增加用作專項債資本金。
隨著專項債券工作常態化推進，項目前端審核管理日趨完善，涵蓋發改部門對項目前期手續和可行性的審核，以及財政部門對融資收益平衡的審核。目前專項債券的許多項目已進入運營期，部分早期項目即將面臨償還本金。因此，我們認為未來專項債券的管理重點在于投后管理，主要包括資產管理、收入管理、運營管理、投資效率分析和決策制度。可以說，專項債券的管理將邁入投后管理階段。
1.謀定而后動并非簡單謀劃項目，而是確定思路和方向，且不局限于謀劃 2025 年，而是著眼未來 3 - 5 年。依據《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》要求，應完善國家戰略規劃體系和政策統籌協調機制等，所以在具體項目謀劃前要做好整體規劃、專項規劃和區域規劃等工作，確定未來 3 - 5 年項目謀劃思路與方向。例如南方某省從全省角度出發，通過實地調研、專題研究，結合本地產業基礎以新質生產力為重點謀劃項目。
2. 當前專項債券項目謀劃、儲備存在突出問題，如缺乏全局統籌單位導致項目小而散、重復謀劃，前期費用不足使工作推進困難，項目單位不積極且缺乏科學謀劃思路致項目難以落地。而專項債工作成果好、效率高的地區已建立有效工作機制，包括統籌組織協調、調研、培訓指導、項目集中梳理謀劃、賽馬競爭等，如某東部經濟強省組建全省向上資金工作機制并納入績效考核，2024 年向上資金爭取額度位居全國前三。
3.在地方財力有限的狀況下，各類資金如專項債、超長期國債、中央預算內資金及一般債都有各自申報要求和領域限制，地方政府應根據項目特點進行資金拼盤以爭取更多向上資金，這成為當前重點工作。一方面，向上爭取資金不能局限于專項債，還應涵蓋中央預算內投資、超長期特別國債以及中央（地方）財政專項資金等，所以在項目謀劃時要全面、系統地考慮各種資金的可能性。另一方面，專項債工作不能單純視作政府投資，要系統思考如何擴大有效投資、增強對社會資本的撬動作用。黨的二十屆三中全會指出要擴大專項債券的應用領域及作資本金范圍，基于此可判斷 2025 年專項債儲備工作會有較大調整。
4.2024 年財政部、發改委及行業主管部門出臺一系列政策加強項目申報和投后管理。從近年審計報告、國家發改委對項目調度及《國家發展改革委重大項目后評價管理辦法》、財政部《2024 年上半年中國財政政策執行情況報告》和近期調研可看出，提升投資效益成為投后管理重點，項目要完成有效投資，未來專項債重心將是投后管理，所以在項目謀劃時就要考慮投后管理。
第一步：梳理清單
梳理各單位上報的項目清單，其實有三個目的：
第一，理解部門需求
通過項目名稱、建設內容、建設計劃等信息，去理解、猜測部門上報這個項目的需求是什么?原因是什么?
第二，根據上報項目的詳實度，綜合評判部門實力
如果這個部門項目報的亂七八遭，不知所云，雖然上報了十來個，但大概率是不靠譜的。
然后另外一個部門可能就報了三個，但是每個項目都很扎實，就可以多深入挖掘一下，他們有實力建更多更好的項目。
第三，最關鍵的目的——砍掉項目
雖然一般來說每個地方都最少有五六十個項目。但事實上按照我們的經驗，有一半是無效的項目；
在謀劃項目以前，要把這些無效的項目通通都砍掉，免得在調研過程中浪費時間。
第二步：部門調研
項目梳理完，我們對這個地區相關的委辦局、平臺公司實力有了初步了解，接下來，就可以走訪調研。
調研的核心，是為了了解需求、核實信息和確認內容。
了解需求，就是去問實施機構，到底為什么要上這個項目。
如果上這個項目的必要性不足，即使列到計劃里面去，后面在實施的時候遇到困難，部門就會退縮。
核實建設內容，關鍵是看，有沒有假大空。
接下來，就是確認相關內容、總投資和建設時間。別到時候項目理出來了，有紅利的時候報上去、還搞到了錢，但項目卻做不下去了，那就麻煩了。
第三步：項目挖掘
初步調研完了以后，接下來就是挖掘項目，這其實也是當時劉主任最迫切需要的。咋挖呢？給大家介紹三個小技巧。
第一，補短板、強弱項的小項目
每個部門或多或少，手里都會有一些這樣的項目，幾十萬或者上百萬。小項目他就懶得往發改報了。
自己部門有錢或者財政有錢就做了，沒錢也就不弄了。
第二，對標上級考核的一些項目
還沒來記得謀劃，或者謀劃了覺得沒錢搞放一邊的。
第三，有想法但是沒錢做的好項目
因為財政最近出不起錢，所以也就不報了。
03
謀劃關鍵
項目謀劃的關鍵，不單單是梳理清單，有了清單，還落不了地，不能轉換固投指標，僅僅只是一紙空文。
謀劃的關鍵——項目能找得到錢，落得了地。所以啊，項目謀劃的第一個關鍵——經濟測算。
要把項目清單里的內容，一個個排摸，如果項目產出很差的話，會很難上，畢竟地方現在很難做到直投。
舉個項目清單里的一個小例子——市水廊文化休憩帶綜合打造項目。
這個項目，因為位于老城，會涉及到拆遷，所以總投資很高，有5億。
但是，產出卻很少，只有一點點文化中心低額的出租費補繳靠譜。所以，這類型項目要上，就得跟收益比較好的項目去打包，才能融得到錢。
那過了這一關，心里對項目有譜了之后，第二個關鍵——找“錢”。
任何一個地方，年度投資計劃內所有的項目都靠自己財政保障肯定是不可能的，所以啊，必須要找好“資金”渠道。
像是今年有超長期國債、專項債、中央預算內資金等政策性資金，還有EOD、設備更新、城中村等專項貸款。
國家在撒錢，咱得奔著這個錢去，沖著錢進一步地謀項目。
這時候，最關鍵的第三個要點，就來了——項目包裝：跨部門資源整合、肥瘦搭配。
就比如，EOD項目，EOD項目需要生態和產業類的項目相結合。
生態類的項目在環保條線，產業類的項目往往在開發區。而EOD項目的申報核心又在于環保。
這就需要跨部門的整合資源，肥瘦搭配，才能找到便宜、長周期的錢，讓項目能夠落地。
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