2023年4月，國家發展改革委發布《關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》（以下簡稱“通知”），通知自5月1日起施行。
通知中明確：可行性研究是投資決策的核心環節，加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化水平的必然要求。
政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關部門審批政府投資項目的基本依據。
2004年國發20號《國務院關于投資體制改革的決定》要求：改革項目審批制度，落實企業投資自主權。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準，其他項目無論規模大小，均改為備案制，項目的市場前景、經濟效益、資金來源和產品技術方案等均由企業自主決策、自擔風險。各地區、各部門不得以任何名義截留下放給企業的投資決策權利。自此，拉開了我國投資項目管理改革的序幕，固定資產投資項目分三種情況，分別實行審批制、核準制和備案制。那么，什么是審批制、核準制、備案制？各自與項目可行性研究報告是什么關系？哪種情況下需要編制可行性研究報告，哪種情況下不需要？
1、審批制
根據《政府投資條例》（中華人民共和國令第712號）第9條：政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項目，項目單位應當編制項目建議書、可行性報告、初步設計，按照政府投資管理權限和規定的程序，報投資主管部門或者其他有關部門審批。該條意味著只要是政府投資項目的就要走相關審批程序。從以上流程來看，政府投資項目獲得審批，可行性研究報告是必要材料。國家發展改革委《關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》也明確，可行性研究報告是政府投資項目審批的基本依據。也就是說，政府投資項目必須編制可行性研究報告。政府采用資本金注入的固定資產投資項目，是由國有企業作為項目業主實施的，所以，國有企業承擔的政府投資項目也需要報投資主管部門或其他有關部門審批可行性研究報告。國有企業實施的項目并非都被定性為政府投資項目。對于國有企業實施的、可以采取核準制或備案制的項目，是否需要編制可行性研究報告？我們繼續往下看。不適用政府投資建設的項目，涉及重大項目和限制類固定資產投資的，均適用核準制。文件依據是《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）第二部分：對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制。其中，政府僅對重大項目和限制類項目從維護社會公共利益角度進行核準。《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，2016）：“對關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目，實行核準管理。政府核準的投資項目目錄由國務院投資主管部門會同國務院有關部門提出，報國務院批準后實施，并適時調整。國務院另有規定的，依照其規定。從相關流程和管理規定上來看，核準制項目雖然也要進行可行性研究，但項目獲得核準，可行性研究報告并不是必要材料。
不過，由于核準制適用于重大項目和限制類固定資產投資，且關系國家安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等，這類項目一般都會編制可行性研究報告。尤其是國有企業實施的核準制項目，一般都會編制可行性研究報告，以提高投資的科學性和合理性。《國務院關于投資體制改革的決定》（國發[2004]20號）：“健全備案制，對于《政府核準的投資項目目錄》以外的企業投資項目，實行備案制，除國家另有規定外，由企業按照屬地原則向地方政府投資主管部門備案”。《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號，2016）：“除國務院另有規定的，實行備案管理的項目按照屬地原則備案，備案機關及其權限由省、自治區、直轄市和計劃單列市人民政府規定”。《企業投資項目核準和備案管理辦法》（國家發改委2017年2號令）第4條規定“除涉及國家秘密的項目外，項目核準、備案通過國家建立的項目在線監管平臺辦理。核準機關、備案機關以及其他有關部門統一使用在線平臺生成的項目代碼辦理相關手續”備案類項目的辦理程序相對于審批類和核準類的項目來說，較為簡單，具體流程如下：1、項目單位填寫《企業投資項目備案申請表》，準備項目法人證書或項目業主營業執照副本及復印件，屬于國家規定實行許可證生產的項目還需準備相關部門的初審意見、屬于高能耗項目還需準備中介部門的能耗準入估評報告。2、以上材料齊全后，項目單位到發展改革委申報項目備案手續，領取《企業投資項目備案通知書》。3、項目單位憑《企業投資項目備案通知書》分別到規劃部門、國土部門、環境保護部門辦理規劃選址、用地和環評審批手續。（二）企業應當在開工建設前通過在線平臺將下列信息告知備案機關：1、企業基本情況
2、項目名稱、建設地點、建設規模、建設內容
3、項目總投資額
可見，備案制適用于企業投資且不在《政府核準的投資項目目錄》的項目。備案制的流程短、環節少、需要的材料不多，操作簡單方便。政府對于備案制項目的管理也較為寬松。這使得很多項目投資方會傾向于備案制項目。可行性研究是指對擬建項目有關的自然、社會、經濟、技術等進行調研、分析比較以及預測建成后的社會經濟效益。在此基礎上，編寫相應的可行性分析報告，綜合論證項目建設的必要性，財務的盈利性，經濟上的合理性，技術上的先進性和適應性以及建設條件的可能性和可行性，從而為投資決策提供科學依據。
《關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》明確：可行性研究是投資決策的核心環節，加強投資項目可行性研究是提升投資決策科學化水平的必然要求。政府投資項目可行性研究報告原則上應按照《通用大綱》進行編寫，并作為各級政府及有關部門審批政府投資項目的基本依據。
根據《關于印發投資項目可行性研究報告編寫大綱及說明的通知》，可行性研究報告應包括下列內容：從重大戰略和規劃、產業政策、經濟社會發展、項目單位履職盡責等層面，綜合論證項目建設的必要性和建設時機的適當性。在調查項目所涉產品或服務需求現狀的基礎上，分析產品或服務的可接受性或市場需求潛力，研究提出擬建項目功能定位、近期和遠期目標、產品或服務的需求總量及結構。結合項目建設目標和功能定位等，論證擬建項目的總體布局、主要建設內容及規模，確定建設標準。大型、復雜及分期建設項目應根據項目整體規劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠期建設規模、分階段建設目標和建設進度安排，并說明預留發展空間及其合理性、預留條件對遠期規模的影響等。研究提出擬建項目正常運營年份應達到的生產或服務能力及其質量標準要求，并評價項目建設內容、規模以及產出的合理性。分析擬建項目所在區域的自然環境、交通運輸、公用工程等建設條件。改擴建工程要分析現有設施條件的容量和能力，提出設施改擴建和利用方案。土地要素保障。分析擬建項目相關的國土空間規劃、土地利用年度計劃、建設用地控制指標等土地要素保障條件，開展節約集約用地論證分析，評價用地規模和功能分區的合理性、節地水平的先進性。資源環境要素保障。分析擬建項目水資源、能源、大氣環境、生態等承載能力及其保障條件，以及取水總量、能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等，說明是否存在環境敏感區和環境制約因素。對項目建設和生產運營所需投入的全部資金即項目總投資進行估算，包括建設投資、建設期融資費用和流動資金，說明投資估算編制依據和編制范圍，明確建設期內分年度投資計劃。根據項目性質，確定適合的評價方法。結合項目運營期內的負荷要求，估算項目營業收入、補貼性收入及各種成本費用，并按相關行業要求提供量價協議、框架協議等支撐材料。通過項目自身的盈利能力分析，評價項目可融資性。對于政府直接投資的非經營性項目，開展項目全生命周期資金平衡分析，提出開源節流措施。對于政府資本金注入項目，計算財務內部收益率、財務凈現值、投資回收期等指標，評價項目盈利能力；營業收入不足以覆蓋項目成本費用的，提出政府支持方案。對于綜合性開發項目，分析項目服務能力和潛在綜合收益，評價項目采用市場化機制的可行性和利益相關方的可接受性。研究提出項目擬采用的融資方案，包括權益性融資和債務性融資，分析融資結構和資金成本。說明項目申請財政資金投入的必要性和方式，明確資金來源，提出形成資金閉環的管理方案。對于政府資本金注入項目，說明項目資本金來源和結構、與金融機構對接情況，研究采用權益型金融工具、專項債、公司信用類債券等融資方式的可行性，主要包括融資金額、融資期限、融資成本等關鍵要素。對于具備資產盤活條件的基礎設施項目，研究項目建成后采取基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）等方式盤活存量資產、實現項目投資回收的可能路徑。對于使用債務融資的項目，明確債務清償測算依據和還本付息資金來源，分析利息備付率、償債備付率等指標，評價項目債務清償能力，以及是否增加當地政府財政支出負擔、引發地方政府隱性債務風險等情況。對于政府資本金注入項目，編制財務計劃現金流量表，計算各年凈現金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現金流量維持正常運營。對于在項目經營期出現經營凈現金流量不足的項目，研究提出現金流接續方案，分析政府財政補貼所需資金，評價項目財務可持續性。從建設必要性、要素保障性、工程可行性、運營有效性、財務合理性、影響可持續性、風險可控性等維度分別簡述項目可行性研究結論，評價項目在經濟、社會、環境等各方面效果和風險，提出項目是否可行的研究結論。可行性研究報告雖然重要，不過，根據前述我們對于投資項目備案制的介紹，它卻并不是項目獲得備案的必要文件。這是因為，作為企業投資且又不在《政府核準的投資項目目錄》內的非重大、非限制類項目，應該根據投資管理體制改革的要求，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，落實企業投資自主權，由企業自主決策、自擔風險。政府不必替企業決策，以充分發揮其作為市場主體的積極性，以免束縛企業的手腳。
但是，正如我們在前面所說的，企業為了保證投資方案的完善性和可實施性，并防范投資風險，應該進行可行性研究。至于是否按照一定的格式編制可行性研究報告，可行性研究報告編制到什么程度，則可以由企業自主決定。另外還有一種情況，有些地方政府和投資主體為了規避政府投資項目的有關管理規定，將應由政府投資實施的項目包裝成企業投資項目，從而可以不采取審批制而采用備案制并規避“政府投資項目不得由施工單位墊資實施”的規定。但由于項目確實規模較大且較為復雜，必須編制可行性研究報告予以論證，從而導致備案制項目材料里也有可行性研究報告。還有一種情況，可行性研究報告雖然不是備案制項目的必要文件，但當企業向銀行申請貸款時，銀行會要求企業提供可行性研究報告，以評估測算貸款是否可行。因為，項目在發改部門獲得備案，僅需提供以下信息：4、項目符合產業政策的聲明
而僅根據這些信息，銀行無法判斷貸款是否可行---尤其是對于較為復雜的固定資產投資項目。所以，即使是備案制項目，如果需要在金融機構融資或發債，在實施投資項目前，編制可行性研究報告都是必要的。
有的企業在銀行申請貸款時，以項目為備案制項目不需要可行性研究報告為由，不提供可行性研究報告，這不利于銀行評估項目和批準貸款，尤其是對于較為復雜的固定資產建設項目。項目可行性研究是項目投資決策的重要依據。從防范投資風險和優化投資方案的角度出發，審慎的投資人，不管是政府和企業，在實施投資項目前，進行可行性研究、編制可行性研究報告都是必要的。
尤其是當項目需要引入投資或融資的時候，編制一份可靠可信的可行性研究報告，都是非常有必要的，不管項目是審批制、核準制還是備案制項目。
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